Javier Arroyo Olea / resumen.cl

Durante la mañana del pasado martes 17 de marzo el presidente Sebastián Piñera dio a conocer la recepción del "Informe para la Reforma de Carabineros", documento creado por un Consejo Asesor y que entrega análisis, lineamientos y propuestas para modificar la institución policial.

En la instancia, además de dar a conocer el contenido del documento de casi 80 páginas, Piñera firmó un decreto que permite la creación de una Comisión para la Reforma de Carabineros, órgano que acompañará el proceso de reforma y que estará compuesto por el Ministerio del Interior, Justicia y Hacienda; el Presidente de la Corte Suprema, el General Director de Carabineros, el Contralor General y el Fiscal Nacional, además de las subsecretarías de Prevención del Delito y del Interior.

Resumen construyó una síntesis del documento original que da cuenta del contenido y orientación que toma la reforma hacia una institución que -previo a los procesos desarrollados a partir del 18 de octubre de 2019 y profundizado por su actuar en este contexto- ha sido altamente cuestionada en su rol y existencia dentro de la sociedad.

¿Cómo y desde dónde nació este informe?

A comienzos de diciembre de 2019, el Ministerio del Interior y Seguridad Pública convocó a la conformación del Consejo para la Reforma de Carabineros de Chile. La instancia, justificándose en base a las repercusiones y múltiples casos de violencia desarrollados en el país producto de las movilizaciones desde octubre del mismo año, tendría como objetivo el proponer acciones que hicieran más eficiente el control público, velando por el respeto de los derechos humanos. En este marco, este trabajo vendría a complementar las políticas establecidas por el Gobierno en materia de cuerpos policiales desde la perspectiva de la modernización, continuando y profundizando el Acuerdo Nacional por la Seguridad Pública dado a conocer en julio de 2018.

En lo que respecta a la composición del Consejo, se puede sistematizar en tres grupos: integrantes propios de la instancia, participantes que entregaban apreciaciones en calidad de observadores y aquellos relacionados directamente con el Gobierno, siendo un equipo presidido por el Ministro del Interior y Seguridad Pública, Gonzalo Blumel Mac-Iver. A continuación, se adjuntan los cuadros resúmenes respectivos:

Cuadro n°1: Integrantes Consejo para la Reforma de Carabineros de Chile

Fuente: Elaboración propia a partir de documento oficial «Consejo de Reforma a Carabineros», enero 2020.

Cuadro n°2: Participantes en calidad de observadores

Fuente: Elaboración propia a partir de documento oficial «Consejo de Reforma a Carabineros», enero 2020.

Cuadro n°3: Participantes del Gobierno

Fuente: Elaboración propia a partir de documento oficial «Consejo de Reforma a Carabineros», enero 2020.

La interpretación del Consejo, desde la perspectiva de Derechos Humanos, sobre el Orden Público

A partir del reconocimiento -dentro de las misiones institucionales- de que Carabineros de Chile debe garantizar el orden y seguridad pública, el Consejo trabajó en base a las problemáticas que daban cuenta del ejercicio de la función policial sobre las manifestaciones sociales a través de un pleno respeto de los derechos humanos. Si bien desde el Consejo se comprende la legitimidad en el uso de la fuerza por parte de los agentes para cumplir con su misión, esto nunca justificaría el abuso-exceso del ejercicio de la misma, cuestión que se contrapone con lo diagnosticado en el documento donde, al pasar por alto esta y otras consideraciones por sobre los estándares nacionales e internacionales, "han generado denuncias y querellas criminales por violaciones a los derechos humanos y por violencia innecesaria, varias de las cuales se encuentran con sus respectivas investigaciones penales en curso".

Sobre este escenario, la realidad se enfrenta directamente con lo planteado por la documentación que trata el uso de la fuerza, donde principios como los de proporcionalidad, legalidad y estricta necesidad no son considerados al momento de restaurar el orden público, cuestión que es profundizada por el Instituto Nacional de Derechos Humanos (INDH) al presentar, constantemente, la necesidad de trabajar en la legislación laboral el uso de la fuerza por parte de las Fuerzas de Orden y Seguridad.

Para realizar un diagnóstico más específico, el Consejo procedió a entrevistar a miembros de la plana mayor de Carabineros. En este sentido, se establece la necesidad de que el orden público debe interpretarse desde una nueva perspectiva que permita ejercer un trato diferenciado considerando la caracterización de quienes participan en la manifestación y el carácter de la reunión, además de la necesidad de implementar políticas involucrando la participación de grupos interesados y el comienzo de una transición en lo que respecta a áreas actitudinales de la institución y sus funcionarios.

Dividiéndolo por temática trabajada en el documento, se presenta lo siguiente:

Sobre la planificación de las estrategias de control del orden público

Carabineros declara que actúa en conocimiento de una diversidad de manuales y protocolos existentes, pero que al aplicarse «en terreno» el modo de operar se puede encontrar fuera del marco de la planificación realizada previamente al no contar con un mecanismo que vele por su cumplimiento. De esta forma, el ejercicio de las estrategias policiales es supeditado a la subjetividad e interpretación de las y los funcionarios, cuestión que se complementa con el uso de la inteligencia preventiva a través del Departamento de Análisis Criminal, donde no se encuentran estándares mínimos para poder recolectar datos e información de esta índole.

Sobre este punto, el Consejo recomienda implementar mecanismos que entreguen información suficiente para la caracterización de los grupos participantes (y posibles participantes) de las manifestaciones, capacitando a los funcionarios en estrategias de planificación y resolución de conflictos. Se debe buscar el establecimiento de planes de operación claros y definidos a partir de la recopilación y análisis previo de la información existente (profesionalizando la estructura interna y las metodologías de recopilación), además de la determinación de estrategias de resguardo para con el orden público (considerando una revisión periódica de las estrategias).

Sobre la acción operativa

Comprendiendo la acción operativa como la limitación territorial que existe entre policías y manifestantes para el proceder de los primeros, Carabineros presentó que no se fija un límite de proyección, sino que, por el contrario, este se establece en medida del delito que se esté cometiendo, dejando de lado la instauración de límites preestablecidos para su actuar.

En base a esto, el Consejo enfatizó en la necesidad de que todos los organismos que participan en el control del orden público tuvieran claridad del cómo proceder en base a una comunicación permanente dentro de las mismas estructuras. Así, las planificaciones tendrán que presentar claros límites territoriales en relación al modo de actuar de los agentes policiales, además de mejorar los mecanismos procedimentales en base a estrategias de operación. Asimismo, se fomenta el reforzamiento en los programas de formación de la policía en lo que respecta a estrategias estandarizadas y sistematizadas, además de generar nuevas herramientas que permitan detectar los indicios de alteración que pudieran presentarse en el marco del orden público.

Sobre la acción de comando y control

Respecto a la toma de decisiones en ámbitos estratégicos (aquellos que tienen relación con el área administrativa del despliegue de Carabineros) y tácticos (aquellos que tienen que ver con los recursos humanos), la institución declara que, sobre la vigilancia que tiene en sus métodos de medición de sus operaciones, tiene una responsabilidad jerárquica, siendo sincronizado con un monitoreo a través de la Central de Comunicaciones.

El Consejo, a modo de propuesta, presenta la implementación de operativos planificados haciendo un cruce entre la revisión de información-estadísticas, utilización de tecnologías y el diseño-aplicación de nuevos procedimientos, todo con una responsabilidad clara en quien lleva la jefatura del procedimiento que se realice. Para esto, se formará al personal para monitorear, mediante el uso de tecnologías, los procedimientos correspondientes, cuya responsabilidad de decisiones estará sobre un líder del operativo en cuestión. Sobre esta lógica, apelando a la verificación de los procedimientos, se fortalecería el registro, sistematización y evaluación de información recabada de forma radial, audiovisual y de partes policiales.

Sobre la evaluación y comunicación de resultados de las estrategias

Carabineros declara la utilización -en lo que tiene relación con la evaluación- de una amplia gama de literatura como fuentes de información, siendo comunicados los resultados de las operaciones a diferentes «escalas» según el nivel de interacción que ésta tenga, mientras que la comunicación hacia la ciudadanía se realiza a través del Departamento de Comunicaciones Sociales y el método que se estime conveniente.

El Consejo contempla la necesidad de que la institución fortalezca los métodos de comunicación con los manifestantes para velar y/o restaurar el orden público, para lo que establece la necesidad de que Carabineros esté al tanto de quiénes convocan a las manifestaciones en base a los objetivos de las mismas, fortalecer el rol de la mediación en el restablecimiento del orden público en base a, si es necesario, negociaciones con las y los manifestantes, para lo cual se recomienda la coordinación con otras secciones de la institución e, incluso, la participación conjunta con la Policía de Investigaciones (PDI). En este marco, se fortalecerá la formación en DD.HH. respecto a funciones de diálogo por parte de los funcionarios, para lo cual se incorporaría la ayuda de instituciones externas. Por otro lado, Carabineros deberá establecer una institucionalidad interna que dé cuenta, a la sociedad civil y a los organismos pertinentes, de su actuar de manera objetiva, desarrollando instancias periódicas de reportes abiertos sobre el orden público y el perfeccionamiento en plataformas digitales desde una lógica comunicacional.

Carabineros como "policía moderna"

Desde un punto de vista cultural, el Consejo incluyó ejes transversales de trabajo que Carabineros de Chile debiera trabajar en el marco del orden público y los derechos humanos. En este sentido "siendo la policía la cara más visible de la autoridad y del poder del Estado, ésta debe demostrar en todo momento su compromiso irrestricto con el Estado de Derecho, respetando los códigos de conducta y demostrando profesionalismo e integridad", por lo que la reforma a la institución debiera considerar cinco características -básicas- recogidas de diferentes insumos considerados por la institución, los cuales se resumen a continuación:

Cuadro n°4: Características básicas que debiera alcanzar la reforma a Carabineros

Fuente: Elaboración propia a partir de documento oficial «Consejo de Reforma a Carabineros», enero 2020.

Recomendaciones por ámbito
Para trabajar de una manera más esquematizada, el Consejo presentó diferentes acciones que debieran realizarse en cinco ámbitos ordenadores, sintetizándose de la siguiente forma:

Institucionalidad

Establece como primordial el constituir una nueva institucionalidad a cargo de la seguridad pública en miras a establecer un Ministerio de Seguridad Pública, dejando al Ministerio del Interior un rol de coordinación político-institucional mientras que al nuevo organismo las acciones correspondientes a la seguridad y orden público, además de la prevención-control de la violencia y el delito. De esta forma, las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública pasarían a ser dependientes del nuevo Ministerio.

Modernización policial

Se sitúa como eje central una responsabilidad efectiva en el uso de recursos públicos por parte de la institución, debiendo adaptar sus métodos, tecnologías y estrategias en relación con la eficiencia de sus funciones. Sobre esta lógica, Carabineros debiera considerar -entre otros- ajustes organizacionales, orientación del cumplimiento de su rol y evaluación continua de su intervención. Asimismo, se debe adentrar en un proceso de planificación estratégica a partir de un diálogo con la autoridad civil, fortaleciendo la institucionalidad de Carabineros y propulsando el diseño de un modelo de trabajo en el cual participen -a un nivel de construcción estratégica- diferentes actores.

Eficacia de los servicios policiales

El Consejo coloca como eje central la priorización que la institución debe darle al trabajo sobre tres áreas: la prevención del delito, resguardo del ejercicio de los derechos fundamentales y control del orden público. De esta manera, Carabineros debe revisar su estructura y distribución de funciones, colocando estas tres áreas por sobre el resto de las funciones que desempeña, cuestión que debiera desarrollarse bajo el paradigma de la actividad policial «APBE», el cual basa las decisiones del personal utilizando evidencia contextualizada, necesitando el desarrollo de una inteligencia policial moderna.

Transparencia, responsabilización y rendición de cuentas

Corresponden a medidas que debieran prevenir el uso de oportunidades de abuso por parte de los funcionarios para cesar con la deslegitimación de la institución, para lo cual debiera considerar: a. en el plano normativo, desarrollar un marco regulatorio eficaz para la rendición de cuentas de manera periódica y de canales de comunicación que faciliten el monitorio de la institución por parte de la sociedad y el gobierno; b. en el plano de las reformas se debiera mejorar la articulación de órganos públicos que entregan información sobre el trabajo de los funcionarios, fortaleciendo un órgano civil que supervise su actuar. En esta lógica, se instaura como idea fuerza el establecer un sistema de monitoreo interno para realizar los cambios institucionales pertinentes.

Carrera

Se contemplan propuestas para tres procesos dentro de la carrera de Carabineros:

Ingreso: Carabineros debe evaluar y reconsiderar sus criterios de admisión a partir del diagnóstico que presentan respecto a esta parte del proceso, por lo que se recomienda el diseño de perfiles tanto de ingreso como de egreso en la totalidad (6) de sus planteles; la instauración de mecanismos que favorezcan un proceso de selección transparente (por ej.: método doble ciego); diseñar estrategias de reclutamiento; fomentar el ingreso y representación femenina en la institución -incluyendo el Alto Mando Institucional- y; establecer un reglamento interno de reclutamiento.

Promoción: considerando un deficiente sistema de evaluación durante la formación de los funcionarios por diversos elementos, el Consejo propone que se establezca un nuevo sistema de calificaciones que refleje de mejor manera la preparación de la promoción, acompañado del establecimiento de un nuevo sistema de ascensos cuya fundamentación esté en el desempeño del funcionario.
Retiro: se debe avanzar en la limitación de recontratación de personal en retiro, debiendo transparentarse el proceso mediante concurso público y, además, generar un sistema de incentivos que fomente la continuación de los funcionarios en la institución tras cumplirse los 20 años de servicio. Asimismo, es necesario regular que personal en retiro se desempeñe en tareas de seguridad tanto privada como pública.

Formación: Con el objetivo de mejorar los estándares de profesionalización de Carabineros, se propone -entre otras cosas- construir un plan estratégico educacional que considere tanto el perfil de ingreso como el de egreso acompañado de un plan de monitoreo y evaluación de la formación. Además, solicitar asesoría de personas expertas que puedan analizar las mallas de Carabineros y en cómo se trabaja, dentro de este marco, el respeto a los derechos humanos.

Recursos materiales

Comprendiendo la lógica que se quiere desarrollar a partir del proceso de reforma, se propone una revisión del sistema de compras institucionales en relación a su transparencia, la vida útil del equipo adquirido, el aseguramiento de recursos económicos suficientes, monitoreo de los materiales en cuestión y la evaluación tecnológica del equipo.

Ejes del sistema para "el cambio"

A modo de síntesis del informe, el Consejo Asesor estableció mecanismos, escenarios y ejes que deben presentarse para el correcto funcionamiento de las recomendaciones entregadas, siendo planteadas como condiciones mínimas que favorezcan una reforma fundamental para la institución. Para esto, se considera esencial que el Ministerio del Interior y Seguridad Pública pueda contar con las capacidades para implementar en diferentes plazos el proceso de reforma, con la capacidad técnico-política que significa y fortaleciendo canales de comunicación entre actores relevantes (desde el punto de vista institucional) y con la ciudadanía.

En este marco, la participación activa de Carabineros de Chile -en los diversos niveles- es de vital importancia en todos los planos del proceso, teniendo un rol protagónico como institución. Paralelamente, con la intención de acompañar el proceso, se busca levantar dos espacios para el correcto ejercicio de la reforma. Por una parte, un Consejo Consultivo Permanente del Ministro del Interior y Seguridad Pública, el cual no tendrá carácter vinculante y deberá contar con una representación transversal de sujetos que pudieran discutir respecto al avance de la reforma. Asimismo, se levantaría una Unidad Coordinadora de la Reforma en el Ministerio encargado de la Seguridad Pública para poder hacer los seguimientos y planificaciones correspondientes del proceso de reforma, además de considerar la estrategia comunicacional y aquellos aspectos referentes a la normativa reglamentaria, estando coordinado por parte del Consejo Consultivo Permanente en diálogo con instituciones que sean expertas en seguridad y/o políticas públicas, desde un enfoque de derechos humanos de forma transversal.