Lester Chávez Campbell* / resumen.cl

Sin duda, el Bacalao de Profundidad (Dissostichus eleginoides) es uno de los alimentos marinos más exclusivo que existe en las costas de Chile. De hecho, si usted desea comer y se dirige a comprar en algún supermercado, pescadería, terminal pesquero lo más probable es que no encuentre. El precio de transacción en playa por el kilogramo de este alimento es de 12.000 pesos (m/n). En el mercado internacional se transa entre los US$25 y US$40 por kilogramo. En esta pesquería, en el sector pesquero artesanal, se está solicitando la aplicación de una cuota individual divisible y transferible por unidad de asignación, esencialmente por armador artesanal (dueño de una o dos embarcaciones). Es decir, se avanza a pasos agigantados a su privatización.

Contextualicemos un poco, esta pesquería se inicia en la década de los 70's con la operación de la flota pesquera artesanal del país. No obstante, a partir del proceso de modernización iniciado con la promulgación de la ley General de Pesca y Acuicultura (Marin, 2007) en el año 1991 y producto del elevado precio del kilogramo en el mercado internacional se realizan prospecciones en el extremo sur austral por parte de la flota industrial (Guzmán y Suarez, 2013). Así, en 1992, el gobierno de Chile, ajustándose a la lógica extractivista, aseguró el proceso de apropiación y uso a esta flota en el extremo sur austral, es decir, no solo garantizó un volumen de extracción sino que también aseguró un extenso territorio marítimo de operación. Por tal razón, se zonificó el mar nacional.

Esta zonificación implica que desde el paralelo N° 47 hacia el extremo norte es de operación exclusiva de la flota artesanal (APA), y desde éste paralelo hacia el sur, de exclusividad de la flota industrial. Posteriormente, el gobierno de R. Lagos, una vez que se supo que más al sur está la población parental de la pesquería amplió la zona industrial. Esta zonificación se mantuvo sin mayores modificaciones hasta el año 2013, producto de una reclamación formal de organizaciones de pescadores apelando a discriminación por la prohibición de su captura al sur del paralelo N° 47. Desde allí, se generó un proceso de licitación de cuotas entre el sector pesquero artesanal con un 5% anual por seis años, con la finalidad de optar a un 30% de la cuota de aquella macro-zona. Como es de esperar, los armadores artesanales con mayor sustento económico fueron los que accedieron a éstas.

En este sentido, es menester iniciar y fortalecer una discusión en torno a la zonificación arbitraria realizada en 1992 que aseguró los mejores caladeros a la flota industrial. Esta medida debe ser evaluada con el objeto de posibilitar el acceso a las embarcaciones artesanales (sin proceso de licitación), que con el mejoramiento en la ingeniería naval, la tecnología de navegación, de comunicación, de habitabilidad a bordo y de seguridad le es posible operar en estas latitudes sin mayor riesgo para los pescadores artesanales, ya que en la década de los 90's, cuando se implementó, no era posible.

El año 2016 se público el informe anual denominado "Estado de Situación de las Principales Pesquerías Chilenas" donde se establece que el estado biológico-ecológico de esta pesquería es de sobre-explotación y agotamiento en ambas áreas de operación. Sin embargo, la forma de administración del recurso varía sustancialmente. Por un lado en el área de pesca artesanal (APA) está administrada bajo la modalidad de plena explotación, con el cierre de los registros y acceso a nuevos pescadores (R.E N° 491/2013), no obstante, en el área de la pesca industrial, se administra como pesquería incipiente (D.S N° 328/1992) a pesar de su estado de sobre-explotación y agotamiento. De hecho, en noviembre del año 2016, tras el decreto presidencial (D.S N° 37/2016) de Michelle Bachelet, se permitió que la empresa Globalpesca incorporara un nuevo barco a extraer este recurso.

En el área de operación de la pesca artesanal, el régimen de explotación es la libertad de pesca (R.E N° 54/2003), sin regionalización, es decir, se permite la operación de la flota artesanal por todo el territorio nacional al ser decretado el bacalao como un recurso demersal de gran profundidad (art 50, Ley General de Pesca y Acuicultura, 1991). No obstante, hay restricciones en la operación de embarcaciones en la zona norte del país en función de la eslora, cuyo límite es Punta Liles – 32°45'40" L.S. Además, se establece una cuota global de captura dividida en dos periodos extractivos, el primero de ellos entre febrero y mayo y el segundo desde septiembre a diciembre. En el área de operación de la pesca industrial también prima una cuota global anual de captura, sin embargo, el acceso es con permisos extraordinarios de pesca, y se accede a un volumen de captura a partir de un proceso de licitación de la cuota por 10 años.

A este escenario de sobre-explotación se le adiciona el incremento del precio en playa cancelado a la Pesca Artesanal, donde, el año 2016 fue un 101% más alto respecto del año 2005, legando a 10.200 pesos el precio promedio del kilogramo (Servicio Nacional de Pesca y Acuicultura, 2016). Este incremento se debe esencialmente al aumento del precio de transacción del kilogramo del Bacalao de Profundidad en el mercado internacional posterior a que en el año 2013 el Seafood Watch Program eliminó a esta especie nacional de la lista de pescados no recomendables lo que generó un aumento de la demanda, en un contexto de cuota de pesca, por parte de restaurantes exclusivos por este alimento marino en diferentes partes del mundo.

Ante este escenario, algunos armadores de región de los Ríos y del Bío-Bío solicitaron formalmente el fraccionamiento de la cuota global por región, en función de alguna unidad de asignación (en la práctica la embarcación artesanal) (Acta N° 1/2015, comité de manejo pesquería Bacalao de Profundidad). Esta medida de administración se denominada Régimen Artesanal de Extracción (RAE) y está contenida en el D. S N° 296 (2004). Una vez aplicada el fraccionamiento o cuota RAE, los dueños de las cuotas individuales se pueden ajustar a lo establecido por la Ley N° 20.560 (2011) que posibilita la transacción de una fracción o la totalidad de la cuota.

RAE y Cuotas Individuales Transferibles

El Régimen Artesanal de Extracción (RAE) se establece en aquellas pesquerías que tengan su registro pesquero cerrado y consiste en la distribución de la fracción artesanal de la cuota global de captura en una determinada región (art N° 2, D.S N° 296). Ésta puede ser solicitada por una organización de pescadores artesanales. La cuota fraccionada se entregará a una unidad de asignación que puede ser la caleta, área u organización (las que deben poseer embarcaciones artesanales adscritas), embarcación o individualmente. Actualmente en el país hay cinco pesquerías con la aplicación del RAE, estas son: a) Merluza Común, b) Anchoveta, c) Sardina Común, d) Jurel y e) Merluza del Sur. En todos los casos en los que se ha aplicado el RAE las cuotas son transables (Servicio Nacional de Pesca y Acuicultura, 2016).

Durante las tres últimas décadas, los sistemas de cuotas individuales transferibles (CIT) se han convertido en el nuevo paradigma de la gestión pesquera desde una perspectiva neoclásica, es decir, la introducción de un mercado competitivo de derechos de uso y derechos individuales mercantilizados (Suarez de Vivero, 2008). La principal argumentación respecto este sistema es que mejora la atenuación a la sobre-capitalización y aumenta la maximización de los beneficios en la actividad pesquera (Brandt, 2005; Townsend et all, 2006; Kulmala et all, 2007;). Sin embargo, no se incorpora una discusión respecto al contexto de equidad asociada a la instauración y entrega de las cuotas individuales entre los pescadores (Brandt, 2005). De hecho, en el contexto de la administración pesquera chilena la distribución equitativa del ingreso como un objetivo de la administración no es considerada (Jara et al, 2015).

En la estimación de cuotas pesqueras individuales con unidad de asignación embarcaciones, los supuestos que están en juego son una tendencia a la maximización de los beneficios por parte de los armadores artesanales, por lo que el marco de equidad como un determinante en la distribución de la asignación de cuotas pesqueras, simplemente es omitido. Esta omisión se enmarca en el actual paradigma que domina la asignación de derechos de pesca a nivel global que sostiene que las cuotas pesqueras se entregan a partir, solamente, de derechos históricos de extracción. No obstante, desde diferentes organizaciones de pescadores artesanales se ha tensionado la relación entre pescadores y entre éstos con el Gobierno central por la asignación de cuotas pesqueras individuales sin considerar un marco de equidad en la asignación (Jara et al, 2015).

En Chile, con la promulgación de la Ley N° 20.560 (2011) que modificó la Ley General de Pesca y Acuicultura, se permite, a los armadores artesanales titulares de cuotas RAE y a los armadores industriales titulares de Limites de Captura por Armador Industrial, la realización de traspasos de cuota a través de la cesión total o parcial de la cuota que le es asignada por Decreto. Este procedimiento deberá quedar en un registro público que será llevado por el Servicio Nacional de Pesca y Acuicultura (articulo N° 55N, Ley General de Pesca y Acuicultura, 1991). En las cinco pesquerías artesanales con sistema de cuota RAE se han realizado transacciones. De hecho, entre el año 2012 y lo que va del año 2016 los titulares artesanales de cuotas pesqueras han transado un total de 293.778 toneladas (Servicio Nacional de Pesca y Acuicultura, 2017). El siguiente gráfico muestra la evolución del total de volumen de cuota transado desde el sector pesquero artesanal.

Gráfico N° 1

Detalle por año de la transacción anual en toneladas de las cuotas RAE desde el sector pesquero artesanal desde el año 2012 al año 2016.

Fuente: Elaboración Propia en base a información del SERNAPESCA, 2016

Como se puede visualizar hay una clara tendencia al alza de los volúmenes totales transados de las cuotas individuales transferibles RAE. Esto cobra relevancia en el actual escenario del estado biológico-ecológico de las pesquerías con éste sistema, donde, la pesquería de la anchoveta está declarada en sobre-explotación en la zona norte y agotada en la zona centro sur, la pesquería del Jurel está declarada en estado de sobre-explotación, la pesquería de la Sardina Común declarada en plena explotación, la pesquería de la Merluza Común declarada agotada y la pesquería de la Merluza del Sur declarada en sobre-explotación (Subsecretaría de Pesca y Acuicultura, 2017).

De las cuotas transadas, el 62,8%, es decir, un total de 184.434 toneladas fue entre pescadores artesanales y el 37,2%, es decir, 110.027 toneladas fueron vendidas a la industria pesquera nacional (Servicio Nacional de Pesca y Acuicultura, 2016). Los siguientes gráficos muestran el detalle por año de la transacción anual de las cuotas RAE entre el sector pesquero artesanal y desde éste al industrial entre los años 2012 y 2016.

Gráficos N° 2 y N° 3

Detalle por año de la transacción anual de las cuotas RAE entre el sector pesquero artesanal y entre éste y el sector pesquero industrial desde el año 2012 al año 2016

Fuente: Elaboración Propia en base a información del SERNAPESCA, 2016

Fuente: Elaboración Propia en base a información del SERNAPESCA, 2016

Como se visualiza en los gráficos anteriores el recurso Sardina Común es el más transado, de hecho, para el caso de transacción entre pescadores artesanales éste recurso representa el 82,5% y en el caso de la venta hacia el subsector industrial un 51,3%. No obstante, en la transferencia de cuotas hacia la industria también se destaca las transacciones en los recursos Merluza Austral y Jurel.

La transacción de los recursos pesqueros se ajusta al contexto Neoliberal global, tanto, en la concepción de los RRNN [recursos naturales] y alimentos, así como en las prácticas de los sucesivos gobiernos de turno pos dictadura, y, por tanto, al interior de la enorme diversidad de la pesca artesanal en un estrato de pescadores (esencialmente armadores) que domina y utiliza ciertos instrumentos de gestión pesquera con el objeto de satisfacer intereses propios en desmedro del colectivo.

Así, a través del ajuste de la actividad pesquera al proceso globalizador iniciado con la promulgación de la Ley General de Pesca y Acuicultura poco a poco se ha ido profundizando esta lógica. De hecho, los diversos tratados de libre-comercio (UE, Japón, EEUU, entre otros), la mirada referencial hacia instituciones internacionales como la FAO, el facilitamiento del proceso extractivo de barcos fábrica de potencias neoliberales desde las costas chilenas, la flexibilización de las restricciones extractivas (talla mínima de captura, tamaño de artes de pesca), la aplicación y masificación de sistemas de cuotas individuales transables y sujetas a cualquier tipo de negocio jurídico, los procesos de zonificación del territorio marítimo nacional y la masificación de la idea de potencia alimentaria mundial son un ejemplo de este proceso de despojo de nuestros recursos alimentarios marinos, que ha gatillado una serie de efectos adversos, por un lado, en la disponibilidad de los recursos pesqueros y por otro entre las localidades de pescadores artesanales.

Lo anterior es justificado bajo el concepto de modernización, que es característicamente homogenizador, y no reconoce la variabilidad local, tendiendo a la implantación de modelos de administración y técnicas de trabajo ajenas a la cultura tradicional, generando lógicas de dominación o colonización cultural, más que a la generación de procesos de un cambio cultural en conjunto con los actores involucrados, donde, la homogenización de los programas diseñados y ejecutados por el aparato gubernamental, de manera centralista, se vinculan con mayores grados de impertinencia cultural frente a la diversidad de realidades locales, generando una colisión con ciertos aspectos de la sociedad tradicional expresada en la cultura extractiva de los pescadores artesanales, creencias, valores, relaciones sociales y modos de producción (Marín, 2007).

Por tanto, bajo la lógica neoliberal el Estado debe realizar las modificaciones normativas necesarias, así como inferir en formas de trabajo tradicional, a partir de los discursos de modernización y de Desarrollo Sustentable (Bruckmeier, 2016) con el objeto de posibilitar y facilitar una libre circulación del capital, con los subsiguientes procesos particulares de acumulación desde procesos de transabilidad de una mercancía, en este caso la pesquería del Bacalao de Profundidad.

Simulación de la cuota RAE en la región del Bío-Bío

El D.S N° 296(2004) establece que la cuota RAE se debe determinar en función de la historia real de desembarques. Ésta, es la que dispone el Servicio Nacional de Pesca y Acuicultura. La historia real de desembarque deberá a lo menos considerar: a) numero de pescadores artesanales y embarcaciones inscritas en la pesquería, b) antigüedad de la inscripción del pescador artesanal, c) fenómenos ambientales y oceanográficos y d) habitualidad del pescador y la embarcación en la pesquería (art n° 10, DS N° 296).

Para simular y estimar la distribución de la cuota RAE se utilizó la estadística disponible en este Servicio a la que se accedió vía Ley N° 20.285 "sobre el acceso a la información pública". Los Determinantes y las correspondientes ponderaciones que se utilizaron, y bajo los cuales se evaluará la distribución de la cuota RAE en su relación con la equidad entre los pescadores artesanales de la región del Bío-Bío serán los establecidos por los representantes del sector pesquero artesanal y los funcionarios de la Subsecretaría de Pesca y Acuicultura en el Comité de Manejo. Así, se acordó que serán tres los determinantes que se utilizaran. A cada uno se le asignó una determinada ponderación. Estos son: a) Volumen de Desembarque con una ponderación de un 60%, b) Habitualidad una ponderación de un 20% y c) Antigüedad en la operación con una ponderación del 20%. El periodo de evaluación que se utilizará será el que va desde el año 2007 al año 2016 y un porcentaje de una cuota para aquellos armadores con pesquería y sin operación efectiva en el recurso será de un 3% a la que le corresponde a la región del Bío-Bío. La siguiente tabla muestra los resultados del proceso de simulación respecto de elementos asociados a la equidad en la entrega de cuotas pesqueras entre los pescadores artesanales que operan en el recurso.

Tabla N° 1: Resumen de la simulación respecto de elementos asociados a la equidad en la entrega de cuotas pesqueras entre los pescadores artesanales que operan en el recurso Bacalao de Profundidad en la región del Bío-Bío.

Escenario – 10 años de Horizonte de Evaluación

El 10% de los armadores artesanales que más cuotas obtendrían, tendrán en total un volumen de cuota 33,5 veces superior al 10% de armadores artesanales que menos cuota obtendrían.

El 13% de los armadores artesanales que recibirán mayor volumen de cuota, tendrán igual volumen de cuota que el 87% de los armadores artesanales restantes.

El 42,4% de los armadores artesanales recibirá como máximo el nivel de cuota tope (0,65 tn), es decir, aquel volumen de cuota que posibilita contrarrestar los costos asociados al zarpe y operación de la faena pesquera.

El mayor volumen individual de cuota pesquera que recibirá un armador artesanal será de 24,77 ton y el menor volumen de cuota pesquera asignado será de 0,34 tn.

El promedio de volumen de cuota individual a entregar en este escenario será de 2,46 ton y la mediana es de 0,831 tn.

Como se aprecia en la tabla anterior, la asignación de una cuota RAE entre la flota bacaladera de la región del Bío-Bío, implica un alto grado de inequidad en su distribución. De hecho, más de la mitad de los armadores artesanales (57,6%) recibiría una cuota, que por los costos asociados a la operación de extracción, no alcanzaría a realizar ni un solo viaje de pesca, obligándolo a vender y con ello acentuar el proceso de acumulación entre unos pocos armadores artesanales. Esto impacta directamente en la tripulación que quedaría sin la posibilidad concreta de utilizar una embarcación artesanal con el objeto de realizar la labor extractiva.

Así, la solicitud del fraccionamiento del Bacalao de Profundidad en particular o una pesquería en general, se basa por un lado en asegurar un volumen de cuota en una pesquería de alto valor comercial, y por otro, en poder realizar un proceso de transacción y/o venta de una fracción del volumen asignado.

Este fraccionamiento y distribución de la cuota RAE se ajusta al objetivo de la implementación del sistema Neoliberal en el mundo como teoría y práctica política económica que propone que el bienestar humano puede ser logrado mejor mediante la maximización de las libertades empresariales dentro de un marco institucional caracterizado por derechos de propiedad privada, libertad individual, mercados sin trabas, y libre comercio, relegando así el papel del Estado a crear y preservar un marco institucional apropiado para tales prácticas (Harvey, 2007).

En este sentido, si bien hay una abundante evidencia que muestra un desarrollo geográfico irregular del sistema Neoliberal, lo que busca este modelo económico más que un crecimiento global de la economía y bienestar humano, es un proceso exitoso de restauración de clase. De hecho, el que el éxito neoliberal se materialice en algún sitio, oscureció la realidad de que el neoliberalismo fracasa en general. Así, el neoliberalismo ha tenido un inmenso éxito desde el punto de vista de las clases altas (acumulación), con medios dominados por los intereses de ésta se puede propagar el mito de que ciertos sectores fracasaron porque no fueron suficientemente competitivos, preparando así la escena para aún más reformas neoliberales (Harvey, 2007).

Bibliografía

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Townsend, R. E., McColl, J., & Young, M. D. (2006). Design principles for individual transferable quotas. Marine Policy, 30(2), 131-141.

Enlaces

www.sernapesca.cl.- Servicio Nacional de Pesca y Acuicultura.

www.subpesca.cl.- Subsecretaría de Pesca y Acuicultura

• Lester Chávez es Ingeniero en Acuicultura y Pesca, Asesor Mesa Comunal de Pesca de Lebu. Contacto: [email protected]